Transparentnost i odgovornost javnih institucija u Srbiji – uloga budžetskog i revizorskog nadzora

U vremenu kada je poverenje građana u institucije sve krhkije, a borba protiv korupcije i neefikasnosti sve nužnija, pitanje transparentnosti i odgovornosti javnog sektora postaje ključno za funkcionisanje demokratskog društva. Srbija, kao zemlja sa razvijenim institucionalnim okvirom, ali i brojnim izazovima u njegovoj primeni, nalazi se u procesu stalnog balansiranja između deklarativne posvećenosti reformama i stvarne institucionalne prakse.

U tom kontekstu, budžetski i revizorski nadzor postaju jedan od najvažnijih mehanizama putem kojih se može obezbediti odgovorno upravljanje javnim sredstvima. Ova dva aspekta nadzora ne deluju izolovano – oni su deo šire arhitekture dobrog upravljanja, čija je srž u sposobnosti da obezbedi da svaki dinar iz javnog budžeta bude potrošen svrsishodno, zakonito i u interesu građana.

Odakle dolazi pravo građana da znaju?

Pitanje odgovornosti institucija počinje jednim jednostavnim, ali snažnim principom – pravo građana da znaju kako se troši njihov novac. Javne institucije ne raspolažu sopstvenim sredstvima, već novcem koji dolazi iz poreza, taksi i drugih javnih prihoda. Otuda proističe obaveza države da stvori sistem u kojem će svaki trošak moći da se prati, proceni i – ukoliko je potrebno – sankcioniše.

Na tom putu, budžetski sistem predstavlja polaznu tačku. Svaka država, pa tako i Republika Srbija, godišnje usvaja budžet kao najvažniji finansijski dokument, kojim se projektuju prihodi i rashodi. Ali budžet nije samo zbir brojki – on je izraz političkih prioriteta, ekonomske strategije i društvenih vrednosti. Kada građani nemaju uvid u to kako se budžet formira i troši, stvaraju se uslovi za neefikasnost, neracionalno upravljanje i u najgorem slučaju – zloupotrebe.

Budžetski proces u Srbiji: između transparentnosti i prakse

U teoriji, budžetski proces u Srbiji je jasno definisan zakonskim okvirima – od predloga koji Vlada upućuje Skupštini, preko rasprave u odborima, pa do konačnog usvajanja. Međutim, u praksi se proces neretko svodi na formalnost. Javne rasprave su ograničenog dometa, rokovi često skraćeni, a javnost sa planovima i izmenama upoznata kad je već prekasno.

U izveštajima Fiskalnog saveta i organizacija kao što je Transparentnost Srbija, redovno se ukazuje na potrebu unapređenja budžetske transparentnosti – kako u fazi planiranja, tako i u fazi izvršenja. Jedan od ključnih problema jeste nedovoljna razrada rashodnih stavki, posebno kod tzv. „transfera drugim nivoima vlasti“ i „posebnih projekata“, što ostavlja prostor za arbitrarno trošenje sredstava bez jasnog uvida u njihovu namenu.

Uloga Državne revizorske institucije

Dok budžetski sistem postavlja pravila, revizija je ta koja proverava njihovu primenu. U Srbiji, glavna odgovornost za reviziju javnih finansija pripada Državnoj revizorskoj instituciji (DRI). Ona ima zadatak da kontroliše da li su javni resursi korišćeni zakonito, efikasno i u skladu sa propisima.

DRI funkcioniše kao nezavisni državni organ, čiji su nalazi javni i dostupni svakom građaninu. Izveštaji revizora često ukazuju na ozbiljne nepravilnosti – neadekvatnu evidenciju troškova, nepoštovanje procedura javnih nabavki, neblagovremeno izvršavanje ugovornih obaveza. Ipak, problem nastaje u dometu posledica tih izveštaja. Iako su mediji često prenosioci revizorskih nalaza, sankcije su retke, a institucije često ostaju bez obaveze da javno objasne kako su otklonile uočene nepravilnosti.

Uloga interne kontrole i finansijskog menadžmenta

Iako se spoljašnji nadzor, poput rada državnih revizora, često smatra glavnim mehanizmom kontrole, ključno je da nepravilnosti budu sprečene već unutar samih institucija. Zbog toga je važno da ministarstva, javna preduzeća i ustanove imaju efikasan sistem interne kontrole i upravljanja javnim sredstvima.

Strategija reforme javnih finansija predviđa jačanje organizacionih jedinica za finansijsko upravljanje i kontrolu (tzv. FMC jedinice), kao i interne revizije. Međutim, ove jedinice i dalje često rade sa manje od polovine potrebnog kadra. Bez dovoljno obučenih zaposlenih i modernih alata, unutrašnji sistem kontrole ostaje slab, čime raste verovatnoća da spoljašnja revizija otkrije propuste tek kada je šteta već načinjena.

Širenje mandata na reviziju učinka

Državna revizorska institucija poslednjih godina sve češće sprovodi revizije učinka (performance audits), odnosno analize koje ne ispituju samo da li su sredstva potrošena zakonito, već i da li su ciljevi postignuti na ekonomičan i efikasan način.

Takvi nalazi imaju veću težinu u javnoj debati jer povezuju brojeve sa rezultatima koje građani vide: kilometri puta, broj renoviranih škola, skraćeno čekanje u domovima zdravlja. Što se više ovakvih revizija pretoči u parlamentarne rasprave i medijske analize, to revizorski posao postaje snažnije oruđe demokratizacije.

Odgovornost izvan papira – šta posle revizije?

Jedan od ključnih izazova u Srbiji jeste pretvaranje institucionalne kontrole u stvarnu odgovornost. Revizorski izveštaji su formalno snažni alati – ali bez političke volje i pravosudne podrške, oni ne mogu sami da obezbede promene. Istraživanja pokazuju da veliki broj preporuka DRI ostaje neispunjen, a čak i kada se nepravilnosti utvrde, retko dolazi do krivičnog ili disciplinskog postupka.

To stvara začarani krug – institucije formalno odgovaraju, ali faktički ostaju bez posledica. Građani, s druge strane, gube poverenje i u nadzorne mehanizme i u samu ideju odgovorne vlasti.

Uloga civilnog društva i medija

Jedna od retkih efikasnih brana institucionalnom samozadovoljstvu jeste pritisak spolja – pre svega od strane organizacija civilnog društva i nezavisnih medija. Upravo su oni ti koji neretko analiziraju budžetske podatke, upućuju zahteve za pristup informacijama od javnog značaja i pokreću širu javnu debatu o trošenju javnog novca.

Portali poput „Pitajte državnog revizora“, inicijative kao što su „Otvoreni budžet“ i istraživanja organizacija kao što su Biro za društvena istraživanja (BIRODI) i Centar za istraživanje, transparentnost i odgovornost (CRTA) pokazali su da javni pritisak može uticati na promene. Kada mediji, civilno društvo i građani uporno postavljaju pitanja – institucije, s vremenom, postaju otvorenije.

Digitalni alati u službi transparentnosti

Srbija je poslednjih godina napravila određene iskorake u digitalizaciji javne uprave – od portala eUprava do budžetskog informacionog sistema. Međutim, prava snaga digitalnih alata nije samo u automatizaciji, već u dostupnosti i upotrebljivosti podataka. Transparentan sistem nije onaj koji samo formalno objavljuje PDF dokumente, već onaj koji omogućava građanima da u nekoliko klikova dođu do informacija o tome koliko je njihova lokalna samouprava potrošila na škole, zdravstvo ili komunalne usluge.

U tom smislu, iskustva zemalja poput Estonije i Švedske pokazuju da su otvoreni podaci ključ za kreiranje participativnog društva, u kojem građani ne učestvuju samo na izborima, već i u svakodnevnom nadzoru vlasti. Srbija, iako još uvek na putu ka toj praksi, ima sve više tehničkih kapaciteta da takve sisteme razvije.

Međunarodni standardi i srpski skor na PEFA skali

Kada se Srbija, kroz PEFA metodologiju (Public Expenditure and Financial Accountability), uporedi sa državama Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD), najveći zaostatak beleži u dubini budžetske analitike i transparentnosti vanbudžetskih fondova.

Poslednji izveštaji pokazuju poboljšanje u planiranju prihoda, ali i dalje nisku ocenu za budžetske izmene tokom godine, koje se često usvajaju po hitnom postupku. U praksi to znači da parlament i javnost dobijaju manji prozor za kontrolu i argumentovanu raspravu o novim zaduživanjima ili preusmeravanjima rashoda.

Rodno i programsko budžetiranje – još neiskorišćen potencijal

Iako je Srbija uvela obavezu rodno odgovornog budžetiranja, svega trećina budžetskih korisnika precizno prikazuje kako njihovi programi utiču na žene i muškarce. Slično je i sa programskim budžetiranjem – ciljevi su često široko formulisani („unapređenje infrastrukture”), pa je teško meriti učinak.

Precizniji pokazatelji uspeha kao što su na primer, „broj kilometara lokalnih puteva sa sertifikatom otpornosti na poplave”, omogućili bi i DRI-ju i građanima da jasnije vide da li se obećano i ostvaruje.

Elektronske javne nabavke i „open contracting”

Od januara 2020. godine sve državne nabavke u Srbiji vode se putem portala e-Nabavke, što je prema oceni Svetske banke prepolovilo prosečno trajanje postupka i smanjilo troškove administracije. Ipak, samo objavljivanje dokumentacije nije dovoljno.

Globalni pokret „open contracting” podrazumeva da se sirovi podaci objavljuju u mašinski čitljivom formatu. Kad bi Srbija prešla na taj standard, istraživači, mediji i civilno društvo mogli bi da prate cene i dobavljače u realnom vremenu, ubrzavajući detekciju kartela i „nameštenih” tendera.

Lokalni nivo – slaba karika

Poseban izazov predstavlja lokalni nivo vlasti, gde je budžetska transparentnost često niža nego na republičkom nivou. Lokalne samouprave su zadužene za značajan deo javne potrošnje, uključujući obrazovanje, socijalnu zaštitu i infrastrukturu. Međutim, u mnogim opštinama i gradovima izveštaji nisu ažurni, budžetski planovi su šturi, a revizorski nadzor retko obuhvata lokalne vlasti.

Upravo tu se vidi potreba za decentralizacijom nadzora – za osnaživanjem lokalnih organizacija civilnog društva, lokalnih medija i građanskih inicijativa koje mogu da traže odgovore i na tom nivou.

Ka kulturi odgovornosti

Na kraju, transparentnost i odgovornost ne smeju da ostanu puki zahtevi iz strategija i zakona – one moraju postati norma političke kulture i refleks javne uprave. Tek kada se institucije ne plaše nadzora, već ga prihvataju kao osnovu svog legitimiteta, Srbija će napraviti iskorak iz formalne u stvarnu demokratiju. To znači i da građani ne pristaju na neodgovornost, već je smatraju neprihvatljivom.

Da bi se to desilo, potrebna je kombinacija – snažni zakoni, nezavisne revizorske institucije, hrabri mediji, aktivni građani i, možda najvažnije, politička volja da se odgovornost ne percipira kao teret, već kao osnova poverenja.

J. V.